[수원시 평생학습관 웹진 와] 미국의 시니어 정책-4

백악관 고령화 컨퍼런스

jhmee2017.01.05 15:19:41 부제목: [기획 연재] 미국의 시니어 정책 ④ 필자명: 정건화 필자소개: 한신대 경제학과 교수로 사회혁신을 통한 지역사회 발전에 관심을 갖고 있다. 특히 시민사회-행정(지방정부)-대학 간 협력을 위한 크고 작은 실험들에 참여하고 있고 최근에는 고령화와 베이비 부머의 은퇴 후 삶과 사회공헌에 대해 공부하고 있다. 『한반도 경제론』, 『노무현 시대의 좌절』, 『한국사회의 쟁점과 전망』, 『북한의 노동』 등 다수의 공저가 있다.

 

 

 

지난 글에서 소개한대로 미국 노인복지의 세 축은 소셜 시큐리티(공적 퇴직연금), 메디케어와 메디케이드(의료보장과 돌봄), 그리고 미국고령자법(노인보호 및 복지)이다. 이들 중요한 세 제도의 탄생을 설명하는 데 빠질 수 없는 것이 있다. 바로 이들 제도가 백악관이 주도한 아주 특별한 국민적 소통과 참여의 결과물이라는 것, 그것도 아주 오래전인 1950-60년대에 시작되었고 지금까지도 이어지고 있다는 사실이다.

그 전통이 다름아닌 백악관 고령화 컨퍼런스(WHCoA: White House Conference on Aging)이다. 미국에서는 반세기 전부터 10년에 한 번 꼴로 백악관이 주도해서 의회, 정부부처 그리고 시민사회 내 전문가, 시니어 당사자 및 중간지원 조직, 지역사회 NPO, 민간기업 등이 참여, 일년 이상에 걸친 논의를 거쳐 의제를 설정하고 그 해결에 필요한 정책이나 제도, 프로그램을 마련하는 역사를 갖고 있다. 1950년대에 시작된 논의를 거쳐 1961년 이후 10년 단위로 개최되는 백악관 고령화 컨퍼런스(WHCoA)는 실제 영향력에 대한 논란이 없지 않지만 백악관이 주도하는 여러 컨퍼런스 중 가장 유명한 컨퍼런스이며 미국의 시니어 정책을 대표하는 다수 프로그램의 제안과 실행에 중요한 계기가 되었다.

 

[그림 1] 2015년 백악관 고령화 컨퍼런스(WHCoA) 홍보 포스터

 

50개 주 정부의 권한이 큰 연방국가 미국, 또 의회의 권한이 크고 양당제 하의 대의제 민주주의 제도가 작동하는 미국에서 백악관이 주도하는 이러한 국민적 참여와 민관 파트너십의 국정 프로젝트가 오랜 기간 지속되고 있다는 사실은 신선한 느낌을 준다. 더욱이 우리 현실에서 보면, 국민들의 삶과 분리되고 단절된 채 상식과 비상식의 경계를 희롱하는 비밀의 공간이었던 박근혜 정권 하 청와대의 행태와는 너무 비교되기에 그 신선함은 곧 부러움이기도 하다.

 

백악관 고령화 컨퍼런스 기원과 경과

1950년 당시 해리 트루만 대통령은 1935년부터 시행된 소셜 시큐리티 제도의 개혁에 대한 평가를 목적으로 백악관 주최의 컨퍼런스를 열었는데 이것이 백악관 고령화 컨퍼런스의 기원이 되었다. 그의 후임 아이젠하워 대통령은 1956년 주정부 및 연방정부의 자원동원과 정책협력을 더 효율적으로 하고자 연방- 주정부 공동 고령화 위원회(the Federal-State Council on Aging)를 조직하고 후속 컨퍼런스를 개최했고 의회는 1958년 백악관 고령화 컨퍼런스 개최를 법제화하였다 (the White House Conference on Aging Act, Public Law 85-908).

이 법에 근거해서 1961년 케네디 정부에서 첫 컨퍼런스가 개최되었다. 이렇게 시작된 백악관 고령화 컨퍼런스는 이후 소셜 시큐리티 법 개정, 노인주거법, 지역사회 보건의료 서비스 및 시설에 관한 법, 메디케어, 메디케이드, 미국노인법(Older Americans Act) 등이 제정되는 데 주도적인 역할을 하게 된다.

 

[그림 2] 1961년 백악관 고령화 컨퍼런스

1971년의 컨퍼런스에서는 4천여명의 대의원들이 193개 실천결의안을 제안했고 여기에는 상원과 연방정부 내 고령화위원회 설립도 포함되어 있었다(Senate Special Committee on Aging, the Federal Council on Aging). 1981년에 이은 1995년 컨퍼런스는 2,200명의 대의원들과 800명의 옵저버들이 참여했고, 특히 정부정책의 패러다임이 ‘고령자(aged)에 대한 정책에서 고령화(aging)에 대응하는 정책으로 전환’하는 획기적인 변화를 이끌었다. 이 컨퍼런스에는 준비과정에서 참여규모가 더욱 확대되어 총 12만 5천명이 참여했고 1,000건 이상의 소규모 컨퍼런스가 2년에 걸쳐 전국 각지에서 개최되는 기록을 남겼다(Wikipedia, WHCoA).

2005년에 열린 5차 백악관 고령화 컨퍼런스는 ‘The Booming Dynamics of Aging: From Awareness to Action’이란 타이틀 하에서 7,600만에 달하는 베이비부머들의 고령화와 은퇴를 본격적인 의제로 다루었다는 점에 주목된다. 2004년 9월부터 2005년 11월까지 1년 2개월 동안 진행된 사전 논의에 총 12만 5천명이 참여하고 본 컨퍼런스는 2005년 12월 11일부터 4일간 진행되었다. 본 회의에서는 73개의 결의안이 확정되고 이 중 50건은 정책 제안의 형태로 대통령과 의회에 제출되었으며 그 중에는 이후 4년마다 컨퍼런스를 열 것을 제안하는 내용도 있었다. 그러나 차기 백악관 고령화 컨퍼런스는 그로부터 다시 10년이 지난 2015년 7월에 열리게 된다 (2005 최종보고서).

한편 2005년 회의에는 미국의 한인동포들도 대의원으로 참여하였다. 최임자 한인노인 복지원장은 37명의 펜실베니아 주 대표 중 유일하게 아시아계 대의원으로 선정되어 본회의에 참석하고(미주 한국일보, 2005년 12월 1일자), 캘리포니아에서는 미셸 박 대통령 아태자문위원과 김옥연 주(州) 노인자문위원이자 퇴직자연맹위원회 대표가 컨퍼런스에 참석할 예정이라는 보도가 있었다. 김 위원은 인터뷰에서 은퇴 노인들의 건강보험과 세금에 관한 의견서를 제출할 계획이라고 밝혔다(미주 중앙일보 2005년 6월 17일 및 8월 9일자).

 

[그림 3] 백악관 고령화 컨퍼런스 준비책임자의 지역 시니어센터 방문

백악관 고령화 컨퍼런스의 진행 과정

백악관 고령화 컨퍼런스는 일회성 이벤트가 아니다. 컨퍼런스는 1년 이상의 기간 동안 미국 전체를 대상으로 지역별 논의를 거쳐 의제를 수렴하는 것에서 출발한다. 이 과정을 컨퍼런스 사전 행사(pre-conference events) 단계라 할 수 있고 여기에는 청문 세션(Listening Sessions), 해법 포럼(Solutions Forums), 주제별 컨퍼런스(Mini-Conferences), 초청강연이나 기타 다양한 개별행사(Independent Aging Events) 등이 포함된다. 그러므로 백악관 고령화 컨퍼런스는 오랜 준비와 전국적 참여, 그리고 bottom-up 방식의 논의와 의견수렴의 과정으로 진행되는 거대한 국정참여 프로젝트이며, 그 대미를 장식하는 것이 워싱턴 D.C에서 열리는 본 컨퍼런스인 것이다.

이러한 사전 행사 과정에 지방정부, 주정부 등이 함께 참여해서 복건복지 관련기관이나 단체와 함께 고령화, 고령정책에 관한 다양한 문제들을 논의한 후 지역에 필요한 정책건의안을 작성하게 된다. 상정된 문제나 건의내용들은 각 분야별로 분과회의를 거치며 체계적으로 검토된 다음 최종건의안의 형태로 본 회의, 즉 백악관 고령화 컨퍼런스에 상정한다. 2015년 백악관 고령화 컨퍼런스의 사전행사 단계에는 시애틀, 피닉스, 템파, 크리블랜드, 보스톤 등 5개 지역에서의 지역포럼과 100 가지 이상의 주제별 포럼, 다양한 시리즈의 온라인 세미나(Webinars) 등이 이루어졌다(2015 최종보고서).

본 컨퍼런스는 전국적으로 선정된 1~2천명에 이르는 대의원 외에 행정부와 의회, 그리고 다양한 특별초청자, 국내외 옵저버와 초청자들이 참여한다. 이들은 며칠 동안 함께 수렴된 의제를 바탕으로 논의를 진행하며 전체 회의에서 대의원들의 투표로 최종적인 다양한 결의안들을 선정한다. 이들 중 정부와 의회의 역할이 필요한 수십 가지에 이르는 정책 결의안이 대통령과 국회에 보내진다. 이 과정에도 정부와 의회는 사전에 부서별 정책을 마련하거나 법안을 성안해서 참여한 대의원들의 의견을 수렴, 반영하는 기회로 삼는다.

 

[그림 4] 필라델피아 백악관 고령화 컨퍼런스 지역 대의원 행사 (900여명 참여)

백악관 고령화 컨퍼런스를 마친 후에는 준비단계에서 결의안과 이후의 실행을 위한 논의결과까지를 정리한 보고서가 발간된다. 참고로 2005년 백악관고령화 컨퍼런스 최종보고서(Final Report)는 전체 10개 장으로 구성되어 총 2,066쪽에 이르는 방대한 내용을 담고 있다. 2015년 컨퍼런스에서 논의된 4대 중요의제에 대해서는 이후에도 2015년 백악관 고령화 컨퍼런스 정책 브리프(Policy Brief) 웹사이트가 운영되고 있다(마지막으로 업데이트된 것은 2016년 2월3일).

 

[그림 5] 백악관 고령화 컨퍼런스 최종보고서 표지 (2005년, 2015년)

민·관·학이 함께 고민하는 고령화 정책방향

고령화를 주제로 오랜 기간의 준비와 일정을 거치는 백악관 고령화 컨퍼런스에는 학계에서도 개별적 혹은 집단적으로 참여함으로써 민·관·학 협력이 실현된다. 예컨대 2015년 6차 백악관 고령화 컨퍼런스에 즈음해서 미국에서 가장 오래되고 규모가 큰 다학제간 학회인 미국 노년학회(The Gerontological Society of America: GSA)는 미국 고령화 정책의 향후 비전을 담은 학술지 ‘노년학 (The Gerontologist)’ 특집호를 발간하였다 (Gerontological Society of America, 2015). 이 특집호에서 제시된 연구자들의 정책 처방은 전반적인 민간연금제도 개혁, 혜택의 축소보다는 부담의 증대를 통한 사회보장과 노인의료보험제도(Medicare) 강화, 고령 친화적 커뮤니티 이니셔티브로 인한 노인의 사회적‧물리적 환경 내 생산성 강화, 돌봄서비스 종사자(caregiver)의 서비스 질 향상을 위한 지원과 제도개선 방안, 노인학대 감소를 위한 종합대책 등에 대한 것이었다.

이처럼 백악관 고령화 컨퍼런스의 진행은 우리가 흔히 정부 행사에서 목격하는 바, ’컨퍼런스 논의 따로, 정부의 정책시행 따로’가 아니다. 컨퍼런스가 단순한 이벤트가 아니라 참여와 소통, 의견수렴의 과정으로 설계되었기 때문이다. 백악관 주관으로 행정부처와 국회 그리고 지역별, 분야별 전문가와 당사자 등 다양한 시민사회의 주체들이 참여한다. 그래서 의회가 주도하는 통상적인 법 제정의 경로와 달리 국민의 폭넓은 참여와 이해관계자와의 긴밀한 협력적 논의를 중시한다. 특히 2015년 컨퍼런스에서는 디지털 기술에 기반한 웹 도구와 소셜미디어 등를 활용해서 젊은 층을 포함한 많은 국민들의 참여를 이끌어냈다.

 

2005년 백악관 고령화 컨퍼런스

2005년 5차 백악관 노인회의는 미국의 베이비붐 세대가 60대 노인으로 진입하는 시점에 개최되었으며 최종 선정된 50개의 정책건의안은 특히 이들 베이비붐 세대가 지닌 세대적 특성을 고려해서 기존의 전통적인 노인정책과는 사뭇 다른 정책들이 제안되었다(2005년 최종보고서). 아울러 베이비 붐 세대의 고령화가 미국사회 전반에 미칠 영향에 대해 장기적이고 다양한 준비의 필요성이 논의되었고 향후의 논의와 실천에 준거가 될 철학적 원칙들, 미래지향적 정책을 위한 행정혁신, 정책의 질적 성과 제고 등도 중요하게 다루어졌다.

이중 많은 주목을 받은 주제는 시니어 세대의 은퇴시기 연기와 경제활동 지원에 대한 것이었다. 새로운 노년시대로 진입하는 수많은 베이비부머들을 취업이나 자원봉사 등 생산적인 인력으로 활용하는 방안이 논의되었다. 과거에 비해 교육수준도 높고 건강상태도 양호한 이들 새로운 노년세대들이 적어도 70대 중반까지 노동과 교육과 여가활동을 자유롭게 계속할 수 있도록 노동정책이나 교육체제를 조정하고 연계하여 융통성있게 운영함으로써 노년의 삶의 질을 높이는 동시에 복지재정을 절약하는 것이 필요하다는 인식의 공유도 이루어졌다.

다음으로 세대 간 교류와 지역사회와의 통합성 제고도 강조되었다. 이를 위해 기존 시니어센터의 이미지를 벗어나 새로운 노년세대들이 자유롭고 편리하게 활용할 수 있도록 지역도서관이나 쇼핑센터 등에 노인종합서비스 센터를 개설해서 노년기에 필요한 건강, 운동, 취업, 급식, 여행, 간병 등 필요한 서비스를 손쉽게 이용할 수 있도록 하는 방안이 제안되었다.

또한 노년의 삶의 질 향상을 위해 현재의 거주환경에 최대한 오래 머물게 하는 지원 방안 마련이 필요하다는 공감을 이루었다. 노인들로 하여금 조기 시설입소 대신 가능한 한 가정과 마을에서 오래 살 수 있도록 지원함으로써 세대간의 정서적 유대를 강화하고 가족이나 이웃, 친지 등 비공식적인 지원망을 강화하는 정책이 개발되어야 한다는 데 의견이 모아졌다.

 

[그림 6] 2015 미국 노년학회의 학술지 특집호(2015. vol 55. no.2)

 

2015년 7월 개최된 백악관 고령화 컨퍼런스는 대표적 노인복지 프로그램인 메디케어와 메디케이드 그리고 미국노인법(Older Americans Act) 시행 50주년 그리고 소셜 시큐리티법 시행 80주년이 되는 해를 맞아 이들 프로그램의 의의와 과제, 그리고 미래의 미국 노인정책의 중요 이슈를 점검하는 기회가 되었다. 2015년 컨퍼런스의 진행과정은 몇 가지 핵심주제를 중심으로 이루어졌는데 ① 은퇴 후 노후보장(retirement security), ② 건강한 고령화(healty aging), ③ 장기 돌봄서비스 (long-term services and supports), ④ 노인보호(Elder Justice) 등이 그것이다.

2005년 컨퍼런스에서의 주제와 겹치거나 연관된 주제들이지만 세부쟁점이나 해법, 정책대안은 달라졌다. 고령세대의 다수가 된 베이비 붐 세대에게 은퇴 후 경제적 안정과 건강한 노후생활이 그만큼 중요한 관심사임이 확인되고 장기 돌봄 서비스를 위한 더 촘촘한 인프라 구축과 서비스 질 향상에 대해 특히 많은 논의가 이루어졌다. 그리고 노인보호와 관련해서는 특히 노인을 대상으로 한 다양한 금융사기와 수탈로부터의 보호가 강조되었다(2015년 최종보고서).

 

[그림 7] 2015년 백악관 고령화 컨퍼런스에서 연설하는 버락 오바마 대통령

평가와 의의

백악관 고령화 컨퍼런스는 단순한 전문가 정책토론을 넘어 사회 구성원 모두가 고령사회를 어떻게 맞이하고 고령사회가 직면한 과제들을 어떻게 해결해나가야 하는지에 대한 공론의 장 역할을 하였다. 이 과정에서 고령사회를 맞아 일상에서 고령화와 시니어에 대한 태도를 어떻게 바꿀 것인가, 특히 노인들을 돌봄의 대상으로서만이 아니라 사회의 구성원으로서 함께 사회발전에 기여하고 참여하도록 지원하는 여론을 형성하고자 했다. 2015년 백악관 고령화 컨퍼런스 본회의 연설에서 오바마 대통령이 ‘급속한 고령화에 대응하기 위해서는 정부 정책만으로는 그 한계가 분명하고 각 부문과 영역, 특히 민간과 공공부문의 파트너십을 통한 접근, 고령화에 대한 사회와 시니어 스스로의 인식의 전환이라는 고령화에 대응하는 패러다임 전환의 필요’함을 강조한 것은 백악관 고령화 컨퍼런스의 이러한 문제의식을 잘 보여준다.

미국의 고령사회에 필요한 제도와 정책 인프라는 낡았고 지속불가능성의 우려를 낳고 있다. 그렇지만 미국 내에서 고령화에 대한 대안모색과 새로운 해법의 시도가 첨단과학의 발명이나 혁신적 기술을 필요로 하는 문제는 아니다. 해법은 무척 단순해 보인다. 소통과 참여를 통한 성의있는 의견수렴, 시간을 투입하고 인내와 성의를 갖고 문제해결에 임하는 것이 문제해결의 출발점인 것은 분명하다.

민관 파트너십에서 가장 중요한 자원, 공공정책에서 가장 부족한 자원은 다름아닌 시간이다. 행정의 시간관념과 민간의 시간관념은 서로 다르다. 행정의 속도와 시간(time span)을 시민사회의 시간과 맞춤으로써만 행정의 단기주의, 성과주의를 넘어서는 것이 가능하다. 백악관 고령화 컨퍼런스에서 가장 인상적인 것 중 하나는 백악관의 시계와 미국 국민들의 시계를 맞추어, 거역할 수 없는 고령화로의 시간의 흐름을 함께 바라보고 함께 대응하려는 꾸준한 노력이라 할 수 있다.

 

 

참고자료

 

-Gerontological Society of America, Special Issue: 2015 WHCoA, The Gerontologist, Vol. 55, No.2, 2015.

-White House, Final Report- 2005 White House Conference on Aging.

-White House, Final Report- 2015 White House Conference on Aging.

-과학기술정책연구원, 고령화사회 대비 주요국 과학기술 정책 현황, 2015.

-백악관 고령화 컨퍼런스 웹사이트: https://archive.whitehouseconferenceonaging.gov/about/index.html#faq)

-위키피디아 백악관 고령화 컨퍼런스:

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